“緊縮地根”擰緊發條

　　12月25日，國土資源部公布了新修訂的《土地利用年度計劃管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。與以往相比，新修訂的《辦法》有很大改動，將新增建設用地計劃指標納入到年度計劃控制，并將以實際用地情況作為計劃考核的依據。

　　2007年1月2日，本報就此專訪了廈門大學不動產研究中心研究員章劍鋒先生，就《辦法》的修訂以及中央一系列政策對土地使用、房價等問題的影響作了解讀。

　　記者：《辦法》已經不是第一次修訂了，與以往相比，最大的亮點在哪里？

　　章劍鋒：據我所知，《土地利用年度計劃管理辦法》1999年和2004年已經修訂過兩次。最新的修訂版本比以往要細致和詳實許多。

　　需要注意的是，本次修訂著重緊扣中國目前正在推行的宏觀調控這一主旨。因此，和以往相比，不僅在原來基礎上再次強調了保護耕地和控制用地總量精神，而且新增了有關對于新增建設用地控制和合理規劃的條文。也就是說，本次修訂主要是圍繞調控新增建設用地展開。

　　地方政府對土地的透支沖動、新增建設用地的無度使用，對中央政府試圖抑制固定資產投資過熱是一重大阻礙，結果是越抑制越膨脹。在這方面，有太多的教訓促使有關部門改變土地利用管理策略。比如歷年來的征地、拆遷，不僅使許多應被保護和更合理使用的土地都將變成違規的新增建設用地，而且還助長了一些非法批占用地的風氣。地方勢力或組織常常是把轄域內土地使用人的使用權凍結，然后轉交給開發商或相關投資主體使用，或直接招商引資、搞工業園區。

　　這對中國要集約、節約利用土地構成直接威脅，也給宏觀調控及其首要環節——土地調控埋下災難性隱患。一個明顯的例子，去年中央政府嚴肅處理了鄭州市違法批準征收占用土地建設龍子湖高校園區的問題。按照程序，地方的年度土地利用總規劃是要經過國務院批準的。各個省份在每年末上報未來一年的用地量。在沒有獲得國務院同意的情況下，鄭州政府就自己拍板定奪了，這是擅權擴充新增建設用地一個典型例子。

　　這也暴露出中國的土地控制矛盾。本次《辦法》的修訂，顯示出政府健全和加強土地調節力度、擺脫上行下不效局面的調控決心，甚至不排除還會有專門性行政問責條例的出現。與修訂前相比，在反復強調控制新增建設用地的同時，又反復強調了自上而下每個環節的考核與監察，這是一個積極信號。不斷完善和強化對土地使用的管理，顯然是值得肯定。

　　記者：也就是說即使緊縮地根也需要慎重。

　　章劍鋒：每一項決策都需要慎重和有所指向。以往中國緊縮地根工作不算成功，雖然中央政府也不乏堅定態度和立場，但關鍵還是一個執行失效的問題。能否緊縮成功？能否做到合理地緊縮？這不只是表表態的問題。

　　一方面要緊縮，另一方面還要避免激化甚至衍生出一些矛盾，導致政策效用適得其反。

　　可以肯定的是，緊縮地根，一刀切式的辦法是不可取的。如果不區別對待、有保有壓，地價、房價會隨之上漲，原有矛盾會激化。反之，如果任由地方政府不斷地往外倒地、放地，同樣會激化矛盾。

　　新修訂的《辦法》不是孤立的，中央政府已經出臺了一系列旨在調控用地的政策，相信在新的一年還會有更多土地調控的政令出臺。這之后，越權、擅權用地以及開發商的土地獲得是否會和過去一樣輕松，值得觀察。

　　土地調控應規范合理用地

　　記者：《辦法》的出臺會對非法用地產生遏制作用嗎？

　　章劍鋒：這不容易判斷。如果整個中國的土地合理利用和控制，僅僅只寄希望于這一項修訂后的《辦法》會很難。雖然修訂的目的是適時而動、適時調整，但地方政府的用地沖動有著長久的歷史延慣性，能否遏制，需要一個更全面、更強硬的土地管束機制。

　　現在的問題是，有一些問題幾乎沒有辦法去治理到位，比如《辦法》里提到的耕地保護，就是個老話題，這方面的工作政府一直努力在做。但是，人們仍然在喪失土地，對于那些失去土地的人而言，他們的權益已經喪失，無法再獲得；其他人也在面臨著類似的危險，這就不是一兩次修訂能夠圓滿解決的。

　　由此發現，目前土地利用最大的矛盾是如何控制無節制的用地沖動和如何推動合理、依法用地。地方肯定是需要土地搞建設的，要發展就必須用地，關鍵是怎么用，如何在控制總量、節約用地的同時又保證經濟和投資的穩健發展態勢，這對當前的土地調控是一種巨大挑戰。

　　記者：如何才能通過政策的制定來有效地控制土地的使用？

　　章劍鋒：近一年，中央政府又出臺了一些土地調控辦法，像別墅用地已經進入國家發改委的禁止目錄。但是這些政策是否管用還難下結論。比如別墅用地政策，每次文件都強調國家“要繼續停止供應別墅用地”，人們困惑不已，既然是停止供應，就不應該有繼續，難道意思是說，要一邊叫停，一邊繼續批地？

　　當然，不能懷疑政府的良好用意與初衷。新修訂的《辦法》至少延續了中央一貫強調的緊縮用地策略。但目前來看，土地方面的政策體系存在兩個重要的問題。第一，沒有健全的問責機制。許多規定不夠明晰、詳實和細致；第二個問題是，即使有了問責機制，能否問責到位？現在許多城市都主張興建地標、廣場，要與大城市接軌，簡單地問責一兩個人很容易，那么無以計算的后續接任者呢？

　　問題的嚴重性在于，透支建設用地的沖動不是一兩個地方或一兩個人的事情，而是普遍的現象。

　　記者：你認為《辦法》的修訂能夠逼出開發商的土地嗎？如果逼出來的話，會對房價產生影響嗎？

　　章劍鋒：在土地供應方面，政府和地產商一直在斗爭，土地總是越來越稀缺，而房屋等基本民生資料又需要通過土地實現供應和生產。此時發現，有一些開發商在政府調控前后仍然一邊囤地，一邊喊地不夠用，造成輿論混淆和誤導。

　　新修訂《辦法》的出臺，外界傳說政府是希望能夠借機逼開發商將手中囤積的土地“吐”出來，以改善土地供應結構和使用局面。關于這一點，如果政策仍局限于像叫停別墅用地那樣，一邊強調停止供應，一邊又是繼續供應，幾乎可以肯定，開發商手里的土地根本不會吐出來。

　　此外，即使逼出開發商的囤地并且真的用于房地產建設，老百姓又如何得知土地是增加了還是減少了呢？即使建設量真的增加了，又能夠撫平原本失衡的房地產供需局面嗎？令人擔心的是，到時候地產商很有可能會明確地通過媒體叫地荒，逼出來又怎樣？

　　建設用地調控牽動房價起伏

　　記者：《辦法》的修訂有調控房價的意圖在里面嗎？

　　章劍鋒：如果從《辦法》修訂的直接意圖來看，應該和房價的關系不是很大，主要還是旨在集約節約、合理規劃土地。但凡事總有一個聯動效應，特別是一項直接制約土地供應的政策，土地供應量的多或少、土地供應結構的比例升或降，也必然會影響到房地產的供應結構，影響中、低價位的房子和高價位房子的構成比例，供應出現變化，總會在價格層面形成一定的作用。

　　不過，如果指望這樣一個辦法就能對房價造成根本影響，幾乎不可能。要看到，在房地產行業的一切信息(包括成本、需求、供應形勢)不透明的情況下，房價的下跌幾乎是不可能的。

　　記者：對于老百姓來說，最關心的還是房價，你認為中國平抑房價的可能性在什么地方？

　　章劍鋒：中國的房價始終維持現有高水平是不可能的，總有一天會破滅。與其如此，還不如提前自行解決更妥當。問題是由誰來做這項工作，不難看出，中央政府顯然意識到房地產形勢的不正常，也承認房價脫離了普通民眾的承受范圍。但是，當前的房價是否應該被打壓，還是被扶持，政府現在還沒有明確這一態度。所以外界人士一直猜不透，政府在調控中到底準備怎么辦？想干什么？

　　如果政府的調控目標不想使房價下跌，只是要削減房價上漲速度，我想這也取決中央政府推行政策的決心，并妥善處理一些重要問題，比如中央政府和地方政府的關系、政策的上下銜接、運用執行等問題。

　　而執行一直是調控政策不能達成預期的瓶頸，一項政策制定之后能否被有效貫徹，取決于幾個方面：一是政策本身是否有可執行性；二是各執行主體是否具有良好的執行意愿；三是有了良好意愿，還要看有無執行效率。通常所說的執行即由這三點構成，目前來看，三個組成部分都不是很理想，導致政策執行不到位。

　　記者：很多專家都說，隨著奧運會的臨近，2008、2009年前后房價會大幅度下跌，這些說法一直在吸引老百姓的眼球，并左右他們的購房計劃。

　　章劍鋒：早在一年前，中國一些開發商已經利用奧運會概念進行炒作，告訴那些不明真相的人奧運是個發財的機會，房價會猛漲，趕快購買。現在還是如此，這無疑制造了市場、價格、消費的泡沫。

　　奧運會怎么就是房地產發展的機會？資本憑什么要因為奧運會而進入房地產？人們不可能因為奧運會都來北京買房、定居，也不可能來持有物業。奧運會并非房地產發展、買房人發大財的機會，只是被開發商利用了。有很多不明緣由的資金進入了房地產市場和開發商的圈套。

　　當奧運會到來和結束后，人們會發現，他們上當了，沒有賺錢。這時預期破滅，許多購房者很可能會出手拋棄，房價可能跌得很慘。一些預測奧運會后房價下跌的說法就是基于這種分析得出。

　　但是也存在另外一種可能：京、滬等中心城市具備持久的發展空間，以及吸引各種資本進入的條件，奧運會后房價很可能依然不會回落。一個前提是，因為在京、滬等地擁有不動產的人具備發展眼光，看好城市的發展愿景，認為財富不會縮水，他們就不可能拋盤通出。此時，市場只會維持以往狀態。

　　因此，普通消費者和外來投資者，千萬不要盲目，購買和投資之前要好好地做分析，衡量一下奧運會到底是不是房地產發展的機會。

　　政府應建立政策性房屋開發機構

　　記者：既然房價的下跌如此渺茫，對于眾多難以承受高房價的人來說，又該何去何從？

　　章劍鋒：我個人認為，中央政府一定要建立自己的政策性房屋開發機構，就像其他一些國家的公共住房局等機構一樣。很多發達國家都有專門為普通公眾建造房屋的機構，并從財政方面給予雄厚的資金支持，去引導和規劃公共住房建設。他們的大部分法律政策也都是圍繞解決中低收入者、買不起房子的人來制定和設計的，而不是圍繞開發商體系。

　　中國自上世紀80年代房改之初就已經明確了要建設以經濟適用房、廉租房一類保障住房為主體的多層次住房供應體系。這意味著中國一開始就確定了房產市場的基礎是政策性房屋開發。但是很遺憾，這一基礎現在差不多已經不存在了。

　　建設部今年的一項調查說中國70多個城市沒有建立廉租房制度，而有很多城市的民眾甚至都不知道有廉租房這回事，也無從弄清楚自己在住房方面是否享有不可剝奪的權益。他們所能做的只是借款買房，認為這是理所當然。

　　對于中國來說，首先要建立和健全公共住房保障法律體系，人人都應該被納入《住房保障法》之中，從法律上保證老百姓的住房權益不喪失。其次還要有政策性房屋建設體系，中國沒有專門的政策性房屋開發機構是不可思議的，以往的所有政策性住房建設職能幾乎都轉嫁給了開發商、地方政府、房管局和建委。他們都有屬于自己的獨立職能定位，有自己需要完成的指標和成績，怎么可能越俎代庖去給買不起房的人蓋房子呢？

　　記者：也就是說其實我們需要專門解決老百姓住房問題的機構？

　　章劍鋒：那些住不起房子的人應該獲得最大的幫助，國家更應該通過設立政策性房屋開發機構自己直接向老百姓提供住房。中國要走住房市場化道路，首先要確保那些不能被納入市場的群體獲得居住保障。這是市場化得以運行的基礎和前提，如果沒有一個堅固的保障體系，他們的權利就會被擠兌掉。如果能將那些低收入者的住房問題解決到位，新修訂的《土地管理辦法》所要達到的新增建設用地控制目標，也應該很容易實現。(版權聲明：凡轉載本稿件，請注明來源民主與法制時報，本報保留追究法律責任的權力。) 記者周宇