作為特色小鎮(zhèn)開發(fā)類型之一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，利用PPP模式進(jìn)行綜合開發(fā)不僅能緩解財(cái)政資金壓力，還能提高園區(qū)開發(fā)運(yùn)營效率。本文在闡述園區(qū)PPP開發(fā)的運(yùn)作方式基礎(chǔ)上，對(duì)華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目作案例分析。

一、園區(qū)PPP開發(fā)模式概述

(一)PPP模式適用性分析

國內(nèi)外的大量實(shí)踐表明，通過PPP模式進(jìn)行園區(qū)綜合開發(fā)具有多方面優(yōu)勢(shì)。首先，能夠平滑政府財(cái)政支出，緩解政府財(cái)政資金壓力，在短時(shí)期內(nèi)加快園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè);其次，PPP模式能夠優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，降低全生命周期成本，提高公共服務(wù)效率，從而有利于提高園區(qū)綜合開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的整體效率;第三，有利于引進(jìn)具有豐富園區(qū)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)外社會(huì)資本參與園區(qū)的開發(fā)和運(yùn)營，彌補(bǔ)政府能力的不足;第四，社會(huì)資本高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營水平將顯著提升園區(qū)的整體品質(zhì)，有利于項(xiàng)目用地范圍內(nèi)儲(chǔ)備土地的出讓，有利于園區(qū)招商。

(二)開發(fā)方式：分項(xiàng)開發(fā)與綜合開發(fā)

通常園區(qū)開發(fā)由一系列獨(dú)立而又關(guān)聯(lián)的子項(xiàng)目組合而成，包括規(guī)劃咨詢服務(wù)、土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)引入與招商服務(wù)、園區(qū)運(yùn)營服務(wù)等內(nèi)容，具備投資大、運(yùn)營周期長、綜合性強(qiáng)等特征。綜合目前的實(shí)踐，園區(qū)開發(fā)方式主要是分項(xiàng)開發(fā)和綜合開發(fā)。

園區(qū)分項(xiàng)開發(fā)，即對(duì)園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中具有綜合性的眾多子項(xiàng)目，拆分成一個(gè)個(gè)獨(dú)立的單一項(xiàng)目或以單一項(xiàng)目為主輔之以少量相關(guān)內(nèi)容的“打包”項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作。如園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)采取服務(wù)外包的運(yùn)作方式，土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取政府付費(fèi)方式，招商引資采取管理服務(wù)方式，園區(qū)運(yùn)營采取委托經(jīng)營方式。

園區(qū)綜合開發(fā)，旨在充分發(fā)揮園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的綜合性、系統(tǒng)性優(yōu)勢(shì)，將園區(qū)開發(fā)作為一個(gè)整體項(xiàng)目，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和運(yùn)營主要環(huán)節(jié)采取分批、分期開發(fā)的方式進(jìn)行運(yùn)作。

綜合比較兩者的優(yōu)劣勢(shì)，從政府風(fēng)險(xiǎn)可控、可操作等角度出發(fā)，園區(qū)開發(fā)更多采取綜合開發(fā)方式。同時(shí)，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào))，在完善功能并強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施支撐方面，“鼓勵(lì)綜合開發(fā)，形成集交通、商業(yè)、休閑等為一體的開放式小城鎮(zhèn)功能區(qū)。”

運(yùn)作案例——華夏幸福

本文以華夏幸福投資開發(fā)固安工業(yè)園區(qū)為例，介紹園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式，以提供參考價(jià)值和借鑒意義。

1、項(xiàng)目背景

固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南50公里，園區(qū)總面積34.68平方公里。

2002年固安縣政府決定采用市場(chǎng)機(jī)制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營固安工業(yè)園區(qū)。同年6月，通過公開競(jìng)標(biāo)，固安縣人民政府與華夏幸福基業(yè)股份有限公司(簡(jiǎn)稱“華夏幸福公司”)簽訂協(xié)議，正式確立了PPP合作模式。按照工業(yè)園區(qū)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的總體要求，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作共贏”的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，傾力打造“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”的產(chǎn)業(yè)新城。

2、運(yùn)作模式

固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經(jīng)營協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司(簡(jiǎn)稱“三浦威特”)作為雙方合作的項(xiàng)目公司(SPV)，華夏幸福公司向項(xiàng)目公司投入注冊(cè)資本金與項(xiàng)目開發(fā)資金。項(xiàng)目公司作為投資及開發(fā)主體，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)一體化市場(chǎng)運(yùn)作，著力打造區(qū)域品牌;固安工業(yè)園區(qū)管委會(huì)履行政府職能，負(fù)責(zé)決策重大事項(xiàng)、制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持、制訂基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格以及質(zhì)量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。

基于政府的特許經(jīng)營權(quán)，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設(shè)、開發(fā)、運(yùn)營提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，以及咨詢、運(yùn)營服務(wù)等。

3、投融資結(jié)構(gòu)

通過特許經(jīng)營協(xié)議，固安縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予三浦威特。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目融資，并通過資本市場(chǎng)運(yùn)作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機(jī)構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步拓寬了融資渠道。

4、回報(bào)機(jī)制

為滿足固安工業(yè)園區(qū)的商業(yè)可行性，根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本特征及PPP相關(guān)政策法規(guī)，項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，即項(xiàng)目運(yùn)營階段獲得經(jīng)營收入，同時(shí)政府按約定向項(xiàng)目公司提供可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目公司收入來源于以下兩方面：

①使用者付費(fèi)。項(xiàng)目公司收取辦公場(chǎng)地租金、物業(yè)服務(wù)費(fèi)等方式獲得收益，即采用使用者付費(fèi)模式。

②可行性缺口補(bǔ)助。園區(qū)投資建設(shè)投入由地方政府各項(xiàng)收入進(jìn)行部分返還，尤其是稅收返還。地方政府將委托區(qū)域內(nèi)所取得的各項(xiàng)收入地方留成部分優(yōu)先用于區(qū)域開發(fā)建設(shè)各項(xiàng)工作的投入，進(jìn)行分期返還。其中，地方政府留成部分收入主要包括：稅收、土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入、專項(xiàng)基金等。對(duì)公共設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，地方政府按這部分建設(shè)投資額返還15%的利潤;對(duì)土地整理的利潤，則按整理成本的15%計(jì)取;對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢等服務(wù)費(fèi)用，按照成本費(fèi)用的110%計(jì)取;對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)，按照服務(wù)費(fèi)用的45%計(jì)取。

固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP模式屬于在基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的整體式外包合作方式，形成了“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機(jī)制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合解決方案。

作者：沈星