(李樂/文)此行主要目的，就是要對(duì)《綱要》的各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整——18億畝耕地保有量死守到2020年，是國(guó)務(wù)院的死命令。

　　“十一”長(zhǎng)假剛剛結(jié)束，國(guó)土資源部一行40余人便奔赴全國(guó)各地，按國(guó)務(wù)院要求開始重新進(jìn)行《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱綱要)修編工作。

　　此行主要目的，就是要對(duì)《綱要》的各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整——18億畝耕地保有量死守到2020年，是國(guó)務(wù)院的死命令。

　　由于修編的工作涉及重新調(diào)研、匯總、上報(bào)、審批。盡管國(guó)土資源部已經(jīng)在盡力爭(zhēng)取時(shí)間，但據(jù)業(yè)內(nèi)預(yù)測(cè)，《綱要》在今年最后三個(gè)月完成修編，并由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布的可能性已經(jīng)很小。

　　重新調(diào)研

　　10月12日，山城重慶。

　　全國(guó)各省、直轄市、計(jì)劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)土部門的規(guī)劃負(fù)責(zé)人神色匆匆。他們是在黃金周之后才被臨時(shí)通知到重慶開會(huì)的。這次會(huì)議由國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)胡存智主持，他同時(shí)還兼任著全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會(huì)主任，重新部署《綱要》修編的調(diào)研工作，是這次會(huì)議的主題。

　　半個(gè)月前，國(guó)土資源部上報(bào)的《綱要》草案被國(guó)務(wù)院以“不夠嚴(yán)格”為由被暫緩審批，重新調(diào)研工作隨之啟動(dòng)。“總的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確定，就是到2020年時(shí)，確保18億畝的耕地保有總量，這是國(guó)務(wù)院的‘死命令’�！币晃粎�(huì)的國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士告訴記者。

　　一位與會(huì)官員向記者透露，這次重新部署的調(diào)研工作中，耕地、農(nóng)用地的保護(hù)是頭等大事。調(diào)研將依照“四清查、四對(duì)照”的原則進(jìn)行，重點(diǎn)要查實(shí)分析耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總量等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，“從嚴(yán)開展《綱要》修編工作”。

　　所謂“四清查四對(duì)照”具體是指，查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)對(duì)照檢查；查清閑置土地和低效用地?cái)?shù)量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)對(duì)照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量，與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對(duì)照檢查；查清違法用地?cái)?shù)量和處理情況，與違法用地的處理要求對(duì)照檢查。

　　顯然，這將成為重新調(diào)研的主要“問題單”。

　　死守耕地

　　半個(gè)多月前，國(guó)務(wù)院149次常務(wù)辦公會(huì)做出了暫緩批準(zhǔn)國(guó)土資源部上報(bào)的《綱要》草案的決定——對(duì)耕地保護(hù)政策的不滿，是國(guó)務(wù)院做出如是決定的主要原因。

　　記者了解到，在國(guó)土資源部上報(bào)的草案中，每年允許的耕地減少數(shù)量為280萬畝，當(dāng)時(shí)，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部認(rèn)為這已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)務(wù)院仍表示這個(gè)計(jì)劃“不夠嚴(yán)格”。

　　對(duì)于280萬畝這個(gè)數(shù)字，國(guó)土資源部實(shí)際上也是經(jīng)過精確的測(cè)算得出的：根據(jù)國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要，“十一五”期末，即2010年耕地保有量保持在1.2億公頃(合18億畝)。2005年為1.22億公頃(18.3億畝)。這就意味著，按此計(jì)劃，“十一五”期間每年耕地可以減少0.3%，即600萬畝，如此對(duì)比，280萬畝的數(shù)字確實(shí)已經(jīng)十分嚴(yán)格。

　　“但國(guó)務(wù)院這次提出，18億畝這個(gè)數(shù)字要堅(jiān)持到2020年，這導(dǎo)致《綱要》必須重新修改�！币晃恢槿耸扛嬖V記者。他透露，國(guó)務(wù)院之所以提出如是要求，主要是考慮到未來10~15年中，中國(guó)的人口還處在高增長(zhǎng)的狀態(tài)，對(duì)于糧食安全的要求就十分苛刻，而死守耕地是保證未來中國(guó)糧食安全的基本條件。

　　出于同樣的原因，國(guó)務(wù)院提出在“十一五”期間，基本農(nóng)田不能再減少，而《綱要》草案中與年均減少280萬畝耕地連帶提出的年新增500萬畝建設(shè)用地，也被認(rèn)為沒有體現(xiàn)集約、節(jié)約的原則，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整——這一切的根本，均在于對(duì)耕地保有總量不可突破的底線。

　　協(xié)調(diào)之難

　　由重置耕地底線而引發(fā)重新調(diào)研到匯總無疑需要時(shí)間，不過更加耗費(fèi)時(shí)間的卻是與地方政府的協(xié)調(diào)工作。面對(duì)這一切，國(guó)土資源部一位內(nèi)部人士向記者坦言，《綱要》年內(nèi)出臺(tái)的可能性已經(jīng)不大。

　　記者了解到，在此前進(jìn)行的修編工作中，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡等關(guān)鍵指標(biāo)的分配上，國(guó)土資源部與地方政府反復(fù)協(xié)調(diào)才能確定的情況并不少見。當(dāng)時(shí)，國(guó)土資源部曾分配給東部某省“十一五”期間，總共12000畝的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，并要求當(dāng)?shù)貒?guó)土系統(tǒng)以此為依據(jù)，上報(bào)自己的用地規(guī)劃。不過，該省提出應(yīng)與情況相似的臨省，在這一關(guān)鍵指標(biāo)上保持相同水平。

　　地方政府的堅(jiān)持一度令局面有些尷尬。最終經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)，國(guó)土資源部一方面削減了鄰省的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量指標(biāo)，同時(shí)又小幅度地提高了該省的總量指標(biāo)，事情才算解決。

　　除此之外，還有另一大問題：由于地方對(duì)于建設(shè)用地的需求持續(xù)放量，因此，地方政府存在不同程度的瞞報(bào)實(shí)際耕地總量問題。在一次非正式的檢查當(dāng)中，國(guó)土資源部曾發(fā)現(xiàn)，不少地方將基本農(nóng)田謊報(bào)為中低產(chǎn)田，甚至荒地，以便占用開發(fā)。而在本次調(diào)研的過程中，則必須摸清現(xiàn)有耕地的實(shí)際總量，這無疑又需要與時(shí)間賽跑。

　　影響幾何？

　　“如果《綱要》年內(nèi)不能完成，明年的工作可能會(huì)受到一些影響�！鼻鄭u市國(guó)土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)征地的一位官員表示。他所擔(dān)心的是，明年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)總量無法確定，也就無法向省和計(jì)劃單列市分解，從而導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批工作遇到障礙，甚至?xí)和！?

　　按照目前我國(guó)所執(zhí)行的土地管理制度，實(shí)行的是總量向地方逐級(jí)分解的模式，尤其在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的指標(biāo)上。也就是說，首先需要由中央政府確定年度轉(zhuǎn)用的總指標(biāo)，再分解到各省，由省分別制定下轄市、地區(qū)的指標(biāo)方案，上報(bào)國(guó)土資源部批準(zhǔn)。所以，《綱要》實(shí)際上是各級(jí)指標(biāo)總量制定的依據(jù)，《綱要》一旦推遲，此后的一系列計(jì)劃指標(biāo)都將受到影響。

　　中部地區(qū)某省份的國(guó)土廳官員就告訴記者，省里明年將新建3~4個(gè)高科技工業(yè)企業(yè)，需要土地部門的配合，而現(xiàn)在的狀況讓他很犯難。

　　記者了解到，這3~4個(gè)即將上馬的高科技企業(yè)，可能將涉及到一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。本來省國(guó)土廳計(jì)劃使用一定量的工業(yè)存量用地，再轉(zhuǎn)用少量的農(nóng)用地，就可以滿足項(xiàng)目的需要，而且轉(zhuǎn)用的總量可以在省廳的權(quán)限之內(nèi)。不過，按照目前的情況，一旦明年的指標(biāo)分解落實(shí)受到影響，那部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的指標(biāo)就受到影響，項(xiàng)目的上馬很可能將受到連帶影響。

　　不過，國(guó)土資源部已經(jīng)意識(shí)到了這一問題。目前可以確定的是，奧運(yùn)工程及其配套設(shè)施、國(guó)家級(jí)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、港口建設(shè)、科研基地建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目，可以通過特殊程序，在取得發(fā)改委立項(xiàng)之后，如需轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，可先行轉(zhuǎn)用，待《綱要》審批通過，分解到省之后，再行從總量中減除。