中央政府 地方政府 農(nóng)民群眾

　　調(diào)整土地管理制度，需要突破原來(lái)的思維模式，在中央以行政手段監(jiān)督地方之外，再引入民眾權(quán)利一維，從而形成中央政府、地方政府與民眾之間的“穩(wěn)定三角”，讓各方相互制約

　　從國(guó)土資源部設(shè)立多個(gè)土地督察局，到整頓工業(yè)用地出讓價(jià)格，到準(zhǔn)備調(diào)整中央與地方土地收入比例，中央政府進(jìn)行的新一輪土地政策調(diào)整力度相當(dāng)大。不過(guò)，稍加分析即可發(fā)現(xiàn)，這些政策調(diào)整，大體上是圍繞著宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控展開(kāi)的，旨在通過(guò)控制土地占用達(dá)到抑制投資過(guò)熱的目的。中央政府負(fù)有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，這樣的調(diào)控當(dāng)然是十分必要的，但是，若要從根本上控制地方政府的圈地沖動(dòng)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，恐怕還需要從另外的角度想辦法。

　　中央與地方的博弈

　　土地問(wèn)題大體上涉及到中央政府、地方政府、農(nóng)民、工業(yè)企業(yè)、開(kāi)發(fā)商、城市居民等6個(gè)權(quán)利、利益或權(quán)力主體。從某種意義上說(shuō)，地方政府與工業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益比較一致，地方政府官員希望創(chuàng)造出好看的政績(jī)，獲得較高稅收，工業(yè)企業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商可以同時(shí)帶來(lái)這兩者。中央政府則負(fù)有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、確保社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，再加上從土地上得到的收入中央政府很少分享，所以，具有提高農(nóng)民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的激勵(lì)。

　　因而，從某種程度上說(shuō)，在土地問(wèn)題上，中央政府與地方政府存在不同的利益訴求。但相對(duì)來(lái)說(shuō)，在土地問(wèn)題上，地方政府享有較大自由裁量權(quán)。因?yàn)椋胤秸幱谕恋亟灰椎暮诵沫h(huán)節(jié)。根據(jù)目前的土地制度，擁有土地的農(nóng)民與需要土地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、與工業(yè)企業(yè)不能進(jìn)行直接交易。相反，地方政府先用征用土地的辦法，把土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手再將其建設(shè)使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或工業(yè)企業(yè)。這樣，地方政府就成為土地商人。首先，在征地環(huán)節(jié)，壓低農(nóng)民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者截留、拖欠補(bǔ)償款，或者以租代征。其次，在出讓土地環(huán)節(jié)，為招商引資，可以廉價(jià)出讓工業(yè)用地，甚至可能免費(fèi)贈(zèng)送，這導(dǎo)致了企業(yè)浪費(fèi)土地，很多科技園、工業(yè)園、市場(chǎng)都空蕩蕩的。另一方面，地方政府為彌補(bǔ)這方面的損失，又會(huì)哄抬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地價(jià)格，從中獲利。

　　可以說(shuō)，目前的體制有利于地方政府在土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)領(lǐng)域做“壞人”。而按照傳統(tǒng)的思路，人們總是希望中央政府出面來(lái)管治地方政府，使其收斂攫取之手。中央政府也確實(shí)在這么做。中央政府的做法主要是：通過(guò)規(guī)劃審批途徑，減少地方政府占用土地的規(guī)模，用命令的方式要求地方政府提高工業(yè)用地出讓價(jià)格，由中央政府的派出機(jī)構(gòu)監(jiān)督地方政府作出的土地決策�？傊墙柚醒胝男姓䴔�(quán)威來(lái)約束地方政府的土地決策與執(zhí)行活動(dòng)。

　　地政改革要保障農(nóng)民權(quán)益

　　這當(dāng)然會(huì)收到一定效果，甚至是雷厲風(fēng)行的效果，但從行政管理體制的角度看，這樣的安排是否合理，值得三思。更重要的是，其中總有某些讓人覺(jué)得怪異的邏輯：按理說(shuō)，工業(yè)用地出讓金主要?dú)w地方政府享有，但現(xiàn)在卻是中央政府強(qiáng)令地方政府不得壓低價(jià)格。這正好表明了土地行政調(diào)控可能遭遇的困境：地方政府缺乏在土地問(wèn)題上合法、合規(guī)地做事的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，而必須依靠中央政府從外部推動(dòng)它�？梢韵胂�，這種外部管治很容易失靈。

　　因此，一種具有長(zhǎng)遠(yuǎn)效果的合理的土地管理體制，必須重新劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，并且最重要的是，在地方層面上嵌入一種能夠有力地約束地方政府、使其行為合乎中央政府頒布之法律、政策的機(jī)制。

　　這種機(jī)制的核心就是保障農(nóng)民的權(quán)益。地方政府之所以能夠玩得轉(zhuǎn)土地財(cái)政，主要是因?yàn)�，只要地方政府想征地，農(nóng)民就無(wú)法拒絕，反正政府可以把一切用途都說(shuō)成公共利益；對(duì)于地方政府開(kāi)出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民即使不滿意，也無(wú)處尋找救濟(jì)，行政申訴無(wú)門，法院又高度地方化。正是由于農(nóng)民面對(duì)地方政府處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，所以，地方政府在征地環(huán)節(jié)就可以為所欲為。而正是征地成本低廉，讓地方政府可以大方地上馬面子工程，低價(jià)出讓工業(yè)用地；同樣是由于征地成本低廉，地方政府在商品房用地上也就有巨大的暴利空間。地價(jià)低廉導(dǎo)致地方政府瘋狂圈地，也造成龐大的失地農(nóng)民群體，危及社會(huì)穩(wěn)定。

　　可見(jiàn)，控制地方政府在土地使用環(huán)節(jié)上的種種不良行為，需要向征地環(huán)節(jié)上尋找解決辦法，讓地方政府不可能輕易地以低廉成本從農(nóng)民那里獲得土地。其實(shí)，站在農(nóng)民利益的角度，城市化、工業(yè)化未必是壞事。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，唯一重要的是土地征用補(bǔ)償制度。一旦農(nóng)民能夠具有與地方政府討價(jià)還價(jià)的能力，地方政府的行為自然地就會(huì)趨向合法合規(guī)。

　　顯然，農(nóng)民要有能力與地方政府討價(jià)還價(jià)，必須借助中央政府的力量。而讓農(nóng)民滿意，也正合乎中央政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。中央政府可以有兩個(gè)選擇。上策是推進(jìn)土地制度改革。以往的教訓(xùn)表明，解決地方政府土地違法問(wèn)題，必須讓地方政府從土地交易過(guò)程中脫身，否則，政府官員利用權(quán)力從事商業(yè)性土地交易活動(dòng)，幾乎不可能不違法、不可能不侵害農(nóng)民權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民與需要土地的企業(yè)直接交易，讓農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地。這樣，農(nóng)民則直接與房地產(chǎn)企業(yè)或工商企業(yè)，兩者至少在理論上是平等的，地方政府則只充當(dāng)監(jiān)管者和仲裁者。更重要的是，農(nóng)民仍然可以保有土地的所有權(quán)，這樣，農(nóng)民就通過(guò)其土地用途的轉(zhuǎn)換而融入現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)體系中，從而不再產(chǎn)生新的失地農(nóng)民。

　　假如土地改革不大容易進(jìn)行，那么，中央政府就應(yīng)當(dāng)考慮，更有效地為權(quán)益遭到地方政府侵害的農(nóng)民提供救濟(jì)。這就需要進(jìn)行行政申訴，尤其是進(jìn)行司法制度改革，讓法院不受地方政府的控制，能夠相對(duì)公平地就農(nóng)民與地方政府間的土地糾紛進(jìn)行裁判。

　　總之，調(diào)整土地管理制度，需要突破原來(lái)的思維模式，在中央以行政手段監(jiān)督地方之外，再引入民眾權(quán)利一維，從而形成中央政府、地方政府與民眾之間的“穩(wěn)定三角”，讓各方相互制約，而又各得其所，此系地政改革的正道。