秋風(北京學者)

　　國土資源部日前下發通知，要求各地切實做好2007年土地利用計劃(草案)編報工作，不得突破往年新增建設用地規模水平。(昨日《新京報》)從通知措辭可見，在新一輪宏觀調控中，政府一方面對房地產業進行嚴厲整頓，另一方面在執行嚴格的土地利用政策。而要讓這些政策調整增進真正的公共利益，當下，平衡與土地相關的各利益主體的關系，顯得尤 為重要。

　　與土地有關的權利和利益主體大體上有六個：中央政府、地方政府、農民、開發商、城市居民，工商企業。工商企業要獲得工業廠房或商業樓宇，就需要土地；城市居民要住房子，只能向開發商購買；開發商要蓋房子，必須獲得土地。在目前的制度下，工業與城市住宅用地由地方政府——通常是縣市級政府——獨家供應。地方政府獲得土地的途徑則有兩個：拆遷舊城區，及向農民征用農地。

　　地方政府征用土地、出讓土地的活動，中央政府則有監管之權，土地問題的整套制度框架是由中央政府確定的。

　　應該說，不同的主體在土地上的權利和利益是不同的，甚至是對立的：農民和城市拆遷戶希望政府大幅度提高補償標準；開發商和企業卻希望壓低買地價格，因而，間接地希望壓低征地補償標準；地方政府財政高度依賴土地財政，所以一方面它希望壓低征地和拆遷補償標準，另一方面又樂于抬高土地出讓價格；中央政府則希望控制工業化與城鎮化用地規模，提高土地利用效率，同時確保社會穩定，緩解農民和城市居民的不滿。

　　所有這些利益主體的訴求，依其各自的身份，都是合理的；但是，從公共利益的角度看，任何一方的權利和利益都不應當是絕對的，正確的處置方案是讓各方利益保持平衡。

　　現在的問題是，這種平衡從制度角度看很難實現。原因在于，在這一套錯綜復雜的利益格局中，地方政府與其他五方都發生直接關系，并且是利益糾葛的集中點。地方政府的土地政策對城市居民、工商企業、開發商、農民的影響最直接、最大，中央的法律和政策也必須依賴地方政府才能作用于其他利益主體。另一方面，地方政府本身又希望通過經營土地獲得GDP政績和財政收入。

　　正是這一點，讓地方政府很難保持公平姿態。地方政府普遍給予工商企業以用地優惠，并與開發商站在一起，農民和城市居民則經常成為利益受損者。在這個過程中，有些地方政府有意地忽略或扭曲中央的法律、政策，能夠增進自己利益的就執行，反之就拖延不執行。

　　由此可見，理順與土地相關的各方利益主體之關系，關鍵的問題是規范地方政府在土地問題中的角色。由中央政府出面約束地方政府，是最為顯而易見的辦法。中央政府近來也確實出臺了很多辦法，出臺了若干文件，對地方政府提出更嚴厲的要求；同時也組建土地督察機構，就近監督地方政府。

　　但是，僅此恐怕還不夠。

　　與土地相關的其他利益主體，尤其是農民、城市居民，其實也可以在約束地方政府方面發揮相當重要的作用。在打破地方政府與享有特權的開發商及工商企業之間的利益同盟方面，民眾不可或缺。

　　優良的治理結構，會讓各個利益主體都有主張自己的權利和利益的平等機會，而這樣的架構本身就能夠約束每個利益主體，使之無法輕易犧牲他人利益。合乎公共利益的土地制度框架亦需照此建構，其中最為重要的是兩點：第一，讓民眾通過人大更有效控制地方政府的土地財政；第二，讓城市拆遷戶及被征地農民，能夠主張和捍衛自己的權利與利益。而這反過來要求中央積極地推動財政與司法制度改革，從而為各方利益主體提供一個平衡權利與利益的制度平臺。