劉曉忠

　　據悉，新的《土地出讓金收支管理辦法》即將擇日出臺。從《辦法》的內容看，對土地出讓金進行了列支項目的調整，并且加強了土地出讓金款項的透明化收支兩條線管理。因此，表面看，《辦法》對土地出讓價格并沒有構成增加成本的影響，即對土地價格的影響是中性的。

　　然而，《辦法》對土地價格影響的中性更多地體現在理論上，在現實中可能并不一定會真正實現。

　　首先，《辦法》對土地出讓金的支出調整是一個土地出讓金蛋糕的重新切割。建設用地城鎮土地使用稅、耕地占用稅和新增建設用地土地使用費，即兩稅一費款項比例的提高，農地復墾和土地整理開發費用調整為土地出讓金總額的15%，以及建立的國有土地收益基金費用。這些稅費款項的提高和增設實際上降低了地方政府自由支配的剩余土地出讓金的額度。在其他條件不變的情況下，地方政府可能會采取措施補足相應額度的自由支配資金。就土地出讓金本身來講，可能就是變相提高土地價格，以通過提高土地轉讓價格來增加其自由支配資金的總量。

　　其次，通過壓低土地轉讓價格，要求土地受讓方向地方政府提供土地出讓金以外的資金費用支出來變相增加地方政府的自由支配資金，抑或地方政府由之前的熟地轉讓變為生地轉讓，以降低土地轉讓價格，然后地方政府通過其窗口公司與土地受讓方簽署協議，受讓方獲取的生地必須通過其窗口公司變為成熟地，其目的是把部分土地出讓金變成土地受讓方與地方政府窗口公司的業務賬款；另外，《辦法》對土地出讓金支出項目的重新調整也可能在一定程度上提高土地轉讓市場的隱性成本。

　　因此，《辦法》的出臺可能不會促使土地出讓金價格的提高，甚至可能使得表面的土地出讓金價格下降，但這種不變或下降是以增加土地受讓方的隱性成本為前提的；而對這些隱性成本，土地受讓方將會通過種種財務手段分攤成商品房的成本。

　　對于地方政府圍繞土地出讓金與中央政府的利益博弈，形式和花樣將可能在博弈中逐漸豐富，從目前看來地方政府在這場博弈中居于明顯的優勢地位。造成這種中央政府和地方政府在土地出讓金問題方面地位不對等的直接原因是雙方信息的不完全對稱，深層次的原因是土地轉讓一級市場方面，地方政府是單一的土地供給主體，而更為根本性的原因是當前政府經濟職能的建設型角色問題。

　　因此，筆者認為，提高土地出讓金改革的有效性，關鍵是從降低土地市場乃至整個地產市場的信息不對稱和政府財政的公共型轉型著手。

　　首先，在土地市場降低中央政府、普通居民與地方政府、開發商間的信息不對稱，在當前的土地招拍掛環節引入價格聽證會制度，有效提高土地市場信息的透明度，降低地方政府與開發商的隱性或灰色調節空間。

　　其次，財政的角色轉型有利于土地出讓金制度的改革。筆者認為，只有財政的公共化轉型成功，才會減輕各級政府在資金方面的壓力，到時土地出讓金制度的改革(甚至推出統一的物業稅)以及允許地方政府享有市政舉債權都不會引發中央政府和地方政府在利益方面的強烈沖突。也只有財政政策向公共化轉型，各級政府才能更有動力去考慮所管轄區域的長遠發展以及從財政資金的使用上更符合福利經濟學的要求，而不是當前建設型財政思路下發展經濟學的財政運行思路。

　　總之，在土地出讓金制度改革方面，中央政府一方面需要以堵的手段來防止地方政府盲目提高土地出讓金價格，并濫用土地出讓金款，同時也要采取疏的辦法，逐步實現公共財政政策的轉型，緩解地方政府在資金使用方面的壓力，另外進一步增加轉移支付力度，緩解“94稅制”造成的中央地方財權事權的不匹配問題。